Introducción

Justicia quiero pedir / que está en todo corazón, / pues bien dice la razón, / qu en la mesa bien tratada, / a todos igual tajada. /(...) ¿por qué no se han de tratar / a todos con igual suerte?¿Por qué el maestro que paga / el gobierno e la nación, / goza de un escalafón / y de mayor inicial / qu el que paga el provincial? / quiere explicaime Perón? Yo no entiendo de unitarios; / tampoco de federales / de que hablan los congresales; / solo entiendo de justicia / y en el año que se inicia / sean los maestros iguales. No pido equiparación: / más prefiero qu el Estao / se haga cargo del ganado; / si el maestro ha de cambiar / por si acaso de lugar, / que pueda ser trasladao. ¿Por qué será que no quieren / la enseñanza unificar? / dicen qu‟ es centralizar; / yo veo lo que me importa / y no le encuentro la contra: / hay que NACIONALIZAR. (…) (Barros et al., 2016).

El objetivo de este artículo es analizar las relaciones entre el Estado nacional y las provincias durante el primer peronismo respecto a la educación primaria, una de las áreas en las cuales la intervención pública tenía mayores antecedentes. Los estudios que han abordado la educación primaria durante el peronismo, buscaron dar respuestas a preguntas sobre el adoctrinamiento y la centralización del sistema educativo que atendieron poco a la política pública y menos aún a las diferencias entre las regiones donde se emplazaron las escuelas.[1] A partir de la década de 1990 surgieron investigaciones que pusieron el foco en diferentes provincias, territorios y localidades y profundizaron en algunos aspectos como educación rural, obras públicas, formación docente, instituciones y agentes estatales.[2] En los últimos años, algunas producciones académicas han estudiado las políticas del Consejo Nacional de Educación (CNE).[3] En diálogo con esos antecedentes, nos proponemos analizar la política educativa nacional en las provincias en materia de educación primaria, como una puerta de entrada privilegiada para revisitar la relación entre peronismo y federalismo.

¿Por qué puerta de entrada privilegiada? Por un lado, porque la cuestión del federalismo estuvo presente en los debates que atravesaron la conformación del sistema de educación primaria. La Constitución Nacional de 1853, en su artículo 5, delegó el gobierno de la educación primaria en las provincias, a la vez que las subvenciones nacionales (Ley de 1871) tuvieron la finalidad de complementar sus recursos. En 1881 se creó el CNE que tenía entre sus atribuciones la de regular esas subvenciones y, en 1884, con la sanción de la Ley 1420, quedó a cargo de las escuelas de la Capital Federal y los territorios nacionales. En 1905 se sancionó la Ley llamada Láinez, que implicó el establecimiento de escuelas por parte del CNE directamente en las provincias que lo solicitaran. Creadas a partir de 1906, se ubicaron especialmente en zonas con poca concentración de población y altos índices de analfabetismo rurales. Brindaban los contenidos mínimos establecidos en la Ley 1420 para las escuelas ambulantes y de adultos (y desde 1902 también para los territorios nacionales) y podían ser infantiles (máximo segundo grado) o elementales (máximo cuatro grado).

Así, durante las primeras décadas del siglo XX, la participación de la nación en las provincias que contaban con sus propios sistemas educativos conllevó a que entre ellas y en relación a la nación, se presentaran diferencias tanto en los salarios docentes (generalmente los de la nación eran superiores a los de las provincias y los de aquellas ubicadas en la región pampeana mayores que los de las demás) como en la cantidad de grados obligatorios y por lo tanto en los contenidos (Petitti, 2021).[4]

Por otro lado, constituye una puerta de entrada privilegiada, porque políticas como la equiparación salarial de los docentes y la extensión del ciclo en escuelas primarias durante el primer peronismo, pueden leerse desde la voluntad por extender la igualdad de oportunidades y no sólo desde la verticalización estatal. Cabe mencionar otras dimensiones complementarias de la homogeneización en materia de educación primaria, que por razones de espacio no serán analizadas aquí: las edificaciones escolares –durante el primer peronismo se llevaron a cabo planes de edificación que implicaron un importante incremento del porcentaje de locales en manos del estado– y los contenidos de enseñanza primaria que luego del Decreto 26.944/47 y los Congresos de Consejos Escolares provinciales de 1947 y 1948, fueron reformados en el año 1949 con la intención de implementarse no solo en las escuelas nacionales sino también en las provinciales.[5]

De esta forma, nos inscribimos en el debate entre aquellas investigaciones que destacaron el carácter centralista y autoritario del peronismo, con énfasis en su vocación unificadora – y por ello antidemocrática – del poder (Fayt, 1967) y las que enfatizaron en su contribución a la ampliación del federalismo al asociar democracia y homogeneidad (Laclau, 2005; Melo, 2007, 2008; Aboy Carlés, 2010; Groppo, 2010). Debate que se expresó en trabajos empíricos como los de Sabrina Ajmechet (2012), quien estudió la reforma electoral y la ley de partidos posteriores a la Constitución de 1949 y los de Martín Rodas (2020) quien analizó el debate parlamentario en torno a la provincialización de los territorios nacionales. Asimismo, el estudio de las políticas nos permite advertir que medidas en torno al sistema educativo que efectuó el peronismo orientadas a disminuir las diferencias entre los sistemas provinciales y que han sido leídas como centralistas (Ossenbach Sauter y Somoza Rodríguez, 2009; Somoza Rodríguez, 2006), constituyeron un paso importante para el proceso de transferencia que se iniciaría a partir del derrocamiento del gobierno peronista. Dicho esto, consideramos que estudiando la educación primaria podemos contribuir a la pregunta que elabora Julián Melo respecto a

(…) cómo se reconfiguró lo federal en tiempos de una constitución identitaria populista como la peronista. Si el pueblo es uno, ¿qué ocurre con la integración política territorial? Si el pueblo es uno, ¿qué ocurre con los pueblos locales? ¿El peronismo supone alguna novedad en el tratamiento de las heterogeneidades alojadas en la fractura política que anida el federalismo desde el origen? (2007: 109).

Partimos de la hipótesis de que fue durante los años del gobierno peronista cuando se avanzó sistemáticamente en la búsqueda de una mayor homogeneización entre los sistemas educativos de la nación y de las provincias a partir de dos políticas concretas. Por un lado, la equiparación salarial que, aunque no llegó a cubrir todas las categorías, logró igualar el salario básico. Por otro lado, la ampliación de grados, incorporando la creación de los quintos y sextos por parte del CNE en las escuelas Láinez y también la extensión de la obligatoriedad escolar hasta sexto grado por parte de los gobiernos provinciales. Consideramos que la equiparación salarial y la creación de quintos y sextos grados, al lograr homogeneizar aunque parcialmente las diferencias entre los sistemas de educación primaria provinciales y el nacional –que convivían desde 1905– facilitaron el proceso de transferencia que se inició a partir del derrocamiento del gobierno peronista, cuando en 1956 se habilitó al CNE a traspasar las escuelas a las provincias y concluyó con la transferencia de las escuelas primarias entre 1978 y 1980.[6]

El artículo se organiza en tres partes. En la primera ponemos el foco en las escuelas Láinez y las medidas orientadas a homogeneizarlas con aquellas dependientes de las provincias. En la segunda, abordamos la equiparación salarial. En la tercera estudiamos las propuestas para que el CNE creara quintos y sextos grados en las escuelas Láinez, lo cual coincidió en las provincias de la región pampeana con la ampliación de la obligatoriedad escolar a todo el ciclo primario.

Las escuelas Láinez antes y durante el peronismo

Entre 1906 y 1921 el CNE creó la mayor parte de las escuelas Láinez –2921– que ocuparon, según la provincia que se tratara, una proporción diferente en relación al total de escuelas primarias (Petitti, 2025). Hacia 1921 quedaron establecidos los porcentajes que representaron en los sistemas educativos de cada provincia hasta el momento en que se transfirieron.[7] Las escuelas que provincias crearon en los espacios rurales, tampoco cubrían la enseñanza primaria completa. Como dijimos, los principales aspectos de la heterogeneidad, fueron los salarios docentes y la cantidad de grados.

Los salarios variaban al interior del CNE y los docentes que trabajaban en escuelas Láinez ganaban menos que aquellos que lo hacían en escuelas ubicadas los territorios nacionales o la capital federal.[8] De todas formas, en líneas generales, en las Láinez lo salarios eran mayores que cuando los cargos dependían de los gobiernos provinciales. Como los sueldos dependían de las categorías de escuelas, aquellos docentes que trabajaban en establecimientos ubicados en espacios rurales, que generalmente tenían las categorías más bajas, percibían menos que quienes daban clase en las ciudades.[9]

A la vez la cantidad de grados y de contenidos presentaba diferencias; tanto entre los espacios rurales y las localidades más pobladas (ya que sólo en las primeras se habilitaba a crear escuelas superiores con el ciclo primario completo) como al interior de los espacios rurales (entre las escuelas infantiles que tenían como máximo hasta segundo grado y las elementales que llegaban a cuarto).

Durante la primera mitad del siglo XX, la convivencia de escuelas de diferentes jurisdicciones implicó que desde el gobierno nacional y desde algunas provincias sugieran proyectos para unificar el sistema educativo, sea transfiriendo a la nación la totalidad de escuelas provinciales o provincializando aquellas dependientes del CNE (Petitti, 2021). Ahora bien, sea porque la Constitución no permitía la nacionalización de las escuelas provinciales, o por la situación financiera de las provincias para absorber las escuelas nacionales, ninguna de las propuestas prosperó.

Asumido el gobierno peronista, la política se orientó a disminuir las diferencias entre el sistema educativo nacional y los provinciales, más que a subsumir un sistema en otro. Ahora bien, como veremos, las diferencias dentro del peronismo se expresaron en debates internos que se manifestaron en los proyectos presentados, las tensiones sobre la nacionalización y la provincialización y los alcances de la equiparación.

EI 21 de octubre de 1946 el Presidente de la Nación, Juan D. Perón, expuso ante el Honorable Congreso el Plan de Gobierno 1947–1951. En lo referente a educación el Plan proponía crear dependiente del Ministerio de Justicia e Instrucción Pública, pero con propia autonomía, un nuevo Consejo Nacional de Educación que se dividiría en tres secciones: 1) De Enseñanza Primaria; 2) De Enseñanza Secundaria y 3) de Enseñanza Técnica. [10] En esa línea, a inicios de 1947 el interventor del CNE pasó a depender del ministro de Justicia e Instrucción Pública y perdió la capacidad de decidir sobre cambios curriculares y organización escolar, aunque mantuvo el control presupuestario (Ferreyra, 2019).

Con la base del Plan de Gobierno en Educación, el 26 de marzo de 1947, el diputado laborista Leandro Reynés presentó a la Cámara de Diputados un proyecto que proponía reestructurar la enseñanza pública, unificar la enseñanza entre la nación y las provincias y orientar a quienes no siguieran la enseñanza secundaria en el aprendizaje profesional.[11] Según argumentaba:

Así como la Constitución nacional reconoce a las provincias el derecho a darse una Constitución, pero de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución nacional, así también las provincias, sin que ello importe menoscaban la legítima autonomía de que gozan, organizaran su consejo de enseñanza y administración y dirigirán sus establecimientos primarios, secundarios y técnicos, conforme a ciertos principios generales y a un presupuesto en el que habrá contribuido por lo menos, con la proporción que hoy destinan a esos fines, que la Nación incrementará con todo lo que falte para sostener un servicio eficiente.[12]

En septiembre de ese año, el Poder Ejecutivo sancionó el Decreto 26.944, firmado por el presidente Perón y redactado por el subsecretario de Educación Jorge Arizaga, que fijaba la orientación y coordinación de la enseñanza pública de la nación en todos sus grados, “hasta tanto se dicten las leyes que la unifiquen nuestra enseñanza pública”.[13] El decreto se puso en discusión en el Congreso de Directores Generales que se realizó ese mismo mes en Paraná y que tuvo tres ejes: el didáctico, el económico y el social. Cabe resaltar que la propuesta de provincializar las escuelas nacionales que esbozó durante el Congreso el representante de la provincia de Buenos Aires, Silverio Vázquez, si bien no despertó rechazo, fue dejada de lado ya que con esa excepción, las provincias no estaban en condiciones de afrontar el traspaso.

En junio de 1948, el diputado Leandro Reynés reprodujo su proyecto con el título “Ley orgánica de Enseñanza Pública”[14] y en julio se realizó en San Juan la Conferencia Nacional sobre Coordinación de la Enseñanza. Si bien los representantes llegaron a numerosos puntos de acuerdo, no hubo consenso respecto al proyecto de Ley de Educación. Para ese entonces, el Departamento de Instrucción Pública obtuvo el rango de Secretaría de Educación y quedó a cargo de Oscar Ivanissevich. Al terminar ese año, el CNE expresaba que de las ochenta escuelas Láinez creadas, cincuenta y seis no habían comenzado a funcionar y que por lo tanto, se debía esperar a que contaran con la provisión de material, la designación de personal y “un local apropiado para su cómodo y normal desenvolvimiento”.[15]

En 1949, en el marco de la reforma de la Constitución Nacional y sobre la base de la Secretaría de Educación, el Ministerio de Educación Nacional se separó del Ministerio de Justicia y continuó a cargo del entonces secretario Ivanissevich. Por su parte, el CNE se organizó como Dirección General de Enseñanza Primaria dependiente del Ministerio de Educación. Ese año se aprobaron los nuevos programas que incorporaban quinto y sexto grado para las escuelas primarias dependientes del CNE en Capital Federal, provincias y territorios nacionales, que los gobiernos provinciales debían adoptar.

En 1950, el diputado peronista por Córdoba, Pedro Sánchez, presentó un proyecto orientado a la creación de delegaciones provinciales encargadas del gobierno inmediato de las escuelas Láinez. En los fundamentos señalaba que en el país funcionaban 4.436 escuelas de ese tipo con una inscripción de 428.132 alumnos. En la provincia de Córdoba existían 485 establecimientos que atendían a 51.616 niños, mientras que en otras provincias, estas escuelas absorbían la mayor parte de la población escolar. Sánchez advertía que la excesiva centralización del gobierno escolar, sumada a la extensión territorial del país, había generado un desarrollo que no fue previsto al momento de dictarse la ley; sin embargo, ese crecimiento se traducía en su número y el costo de mantenimiento. Uno de los temas a resolver era la necesidad de evitar la creación de nuevas escuelas Láinez donde ya existieran establecimientos otras dependientes de las provincias.[16]

En 1950 el diputado laborista por la Capital Federal Leandro Reynés reprodujo el proyecto presentado en marzo de 1947 y reiterado en junio de 1948.[17] Ese mismo año, se llevó a cabo la primera reunión de ministros de Educación de las provincias destinada a considerar problemas relacionados con la campaña sanmartiniana de alfabetización y determinar la colaboración mutua entre la nación y las provincias para su éxito.[18] A partir de entonces, los proyectos para unificar el sistema educativo dejaron de estar presentes en las fuentes oficiales de la nación. Tampoco contamos con datos precisos sobre la creación de escuelas Láinez durante el período. Sin embargo, a partir de las Memorias del CNE –que se extienden hasta 1948– y de los discursos pronunciados por los legisladores, es posible estimar que entre 1943 y 1950 el número de establecimientos pasó de 4.141 a 4.436. Ante la escasez de documentos nacionales a partir de esa fecha, es posible que los archivos provinciales puedan contribuir a conocer un poco más respecto a las políticas posteriores a 1950. En Salta por ejemplo, en 1952 se sancionó la Ley Nº 2702 por la cual el gobierno provincial autorizó la transferencia al Ministerio de Educación de la Nación de una serie de escuelas primarias rurales (Jorge Navarro, 2015).[19]

Los salarios docentes y la equiparación

Si bien el artículo segundo de la Ley Láinez establecía que los docentes de esas escuelas percibirían lo mismo que quienes se desempeñaban en los territorios nacionales, en la práctica sus remuneraciones fueron menores. En la década de 1930, las organizaciones magisteriales presentaron numerosas demandas y organizaron asociaciones específicas. En ese marco, se constituyó una “Junta Ejecutiva pro equiparación de sueldos de maestros Ley 4874” que en 1934 solicitó la equiparación con los docentes de la capital que había sido aprobada por resolución del CNE en octubre de 1930, pero no se había efectivizado.[20] Finalmente, en 1938, los docentes de las escuelas Láinez consiguieron la equiparación prevista en la ley sancionada más de treinta años antes.

A partir de entonces, se intensificaron los reclamos de los docentes provinciales orientados a igualar sus salarios con los del ámbito nacional.[21] Debe considerarse, además, que la titulación incidía en las escalas salariales y que en las escuelas provinciales rurales eran escasos los egresados de las Escuelas Normales Nacionales. La mayoría había accedido al cargo mediante examen de competencia y otros carecían de título formal.

En junio de 1946, en una de las primeras sesiones legislativas del gobierno peronista, un representante del radicalismo por la provincia de San Juan, Jabel Arévalo Cabeza, llevó el pedido a la Cámara de Diputados de la Nación. Según se expresaba, hasta tanto las provincias nivelaran sus propios presupuestos, el gobierno de la Nación subvencionaría a cada una con los fondos necesarios que se llamarían Ayuda Federal, para cubrir la diferencia de sueldos. Los recursos para esa Ayuda Federal se tomarían del recargo en el precio de la nafta de tres centavos por litro. Para ello autoridades escolares de las provincias con el contralor del inspector nacional debían enviar el detalle del personal docente que actuaría en el año. Esta medida no influía en lo que percibían las provincias a través de la ley de subvenciones nacionales.[22] La fundamentación se basaba en que el incremento de los salarios docentes otorgado por el gobierno peronista beneficiaba solo al personal de la nación y que el personal que se desempeñaba en las provincias percibía “sueldos casi irrisorios” con las “muy pocas excepciones de dos o tres”.[23] El proyecto pasó a las comisiones de Instrucción Pública y de Presupuesto y Hacienda.

Asimismo, el diputado nacional de Santa Fe, Mosset Iturraspe, presentó el 6 de septiembre un proyecto similar, por el que se acordaban fondos del gobierno nacional a las provincias con el fin de homologar los sueldos. El proyecto establecía que la nación entregaría a las provincias que lo solicitaran los fondos necesarios para lo cual debían remitir al Poder Ejecutivo el presupuesto escolar aprobado para el año siguiente. El aporte no habilitaba al gobierno a imponer modificaciones en el presupuesto de las provincias ni en sus planes de estudio, ni a intervenir en la distribución, organización o funcionamiento de las escuelas. Argumentaba que, ante el incremento de los salarios de los empleados y obreros de la industria privada y de algunas reparticiones del Estado, los salarios docentes quedaban muy por debajo: “No hay provincia en la cual el clamor de los maestros no se esté concretando en asambleas y peticiones gremiales”.[24] Reconocía las limitadas posibilidades de los tesoros provinciales debido a que la nación percibía el impuesto a la renta que correspondía constitucionalmente a las provincias y que, implantado durante el gobierno de Uriburu, había sido incrementado en marzo de 1944.[25] Poco después llegaron numerosos pedidos a la legislatura de particulares y asociaciones docentes de distintas provincias donde se solicitaba el pronto tratamiento de los proyectos de Mosset Iturraspe y de Cabeza.[26]

El 23 de agosto de 1946, el diputado laborista por Santiago del Estero, Rosendo Allub, presentó un proyecto que, además de plantear la equiparación, reclamaba el efectivo cumplimiento de la Ley de Subvenciones (N° 2737).[27] Cinco días más tarde, el diputado Cabeza elevó otra iniciativa destinada a autorizar al Poder Ejecutivo a abonar a las provincias los montos adeudados por la Ley 2737 correspondientes al período 1937–1946, descontando las partidas ya otorgadas para la construcción de escuelas. La propuesta contemplaba también la liquidación anual de las subvenciones previstas en esa norma y sugería financiarla mediante un impuesto adicional a la nafta, similar al mencionado en su proyecto de junio. Finalmente, la iniciativa fue girada a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, sin volver a ser tratada.[28]

Durante el Congreso de Paraná de 1947, el aspecto económico que figuraba como el segundo a tratar fue abordado en primer lugar. La presencia de maestros, así como los numerosos telegramas enviados por delegaciones docentes de otras provincias, influyeron en esa decisión que fue aclamada por unanimidad. Los temas centrales relativos a este asunto fueron dos: la equiparación de sueldos, bonificaciones y beneficios con los docentes nacionales y el aporte de la nación a las provincias para llevar a cabo obras de edificación escolar y adquirir moblaje y material didáctico.[29]

Al iniciarse el debate sobre la equiparación, Zabala Ortiz, representante de San Luis, utilizó el argumento esgrimido en todos los reclamos por la equiparación “Hay provincias en las que la diferencia de remuneración es extraordinaria y, sin embargo, el trabajo, las responsabilidades, las obligaciones y funciones son extremadamente iguales”.[30] Se refería a la existencia de maestros privilegiados –los nacionales– y postergados –los provinciales–, tal como se evidencia en el testimonio del epígrafe. Ello se veía agravado cuando en una misma escuela se desempeñaban docentes pertenecientes a ambos ámbitos. Según expresaba, existía una partida de la nación de diez millones de pesos para equiparación y otra de veinte millones para contribuir a la Ley de Subvenciones. Sin embargo, estimaba que ese dinero no alcanzaría y proponía que cada provincia hiciera llegar una planilla que determinara con exactitud la cantidad que necesitaba para la nivelación de sueldos, bonificaciones y beneficios.[31]

Si bien existía consenso en cuanto a la necesidad de equiparación salarial, no todos coincidían respecto a la Ley de Subvenciones. Rodríguez Gómez, representante por San Juan, sostuvo que la nación debía cumplir con lo establecido por la Ley y, en caso de que el refuerzo previsto no alcanzara, asumir el aporte complementario. Por su parte, Humberto Butterfield, señaló que en Mendoza ya se había logrado la equiparación, junto con el efectivo cumplimiento de la Ley de Subvenciones, y propuso gestionar una audiencia con el presidente para elevar esa conclusión. Desde Salta, Héctor Lovaglio también expresó su expectativa de que la Ley se cumpliera.

El representante de San Luis sostuvo que, aunque la Ley de Subvenciones Nº 2737 era constitucional, su formulación y los criterios de distribución habían quedado desactualizados. Para fundamentar su posición, señaló que provincias como Córdoba y Mendoza –a su entender, más beneficiadas que San Luis– recibían el mismo porcentaje de aportes. Agregó que, si se aplicara estrictamente lo dispuesto por la norma en la provincia de Buenos Aires, el monto resultante sería muy elevado. En consecuencia, consideró que el eje del debate no debía centrarse en exigir el cumplimiento de la Ley 2737, sino en asegurar que el gobierno nacional asignara cada año una partida suficiente para garantizar la equiparación y sus beneficios.

Sin embargo, en el congreso, una vez finalizados los intercambios se aprobó el urgente cumplimiento de la Ley 2737, en su letra y en su espíritu, debiendo la nación completar, en su caso, las cantidades que necesiten las provincias para realizar la equiparación. Asimismo se aceptó “la conveniencia de que en el actual periodo de sesiones del HCN se voten los fondos para que, los propósitos indicados precedentemente, comiencen a hacerse efectivos desde el 1 de enero de 1948”.[32] Antes de concluir el tema de la equiparación, se especificó que no solo se refería a los sueldos, sino también a las bonificaciones y beneficios de todo el magisterio, incluso los referentes a la jubilación.[33]

La decisión del gobierno de Mendoza de aprobar la equiparación salarial con los docentes nacionales estimuló iniciativas semejantes en otras provincias. En Buenos Aires, los sueldos se nivelaron con fondos propios, aunque la equiparación de las bonificaciones se concretó con demora. En Entre Ríos, el 16 de septiembre de 1947, los diputados laboristas Granillo Posse y Zoilo García, junto con el radical Silvano González, presentaron un proyecto de equiparación ante el gobierno provincial.[34] No obstante, la medida no fue asumida por la provincia. Según señalaba la Federación del Magisterio de Entre Ríos, con sede en Gualeguaychú, la brecha salarial equivalía aproximadamente a la mitad de lo que percibía un maestro de una escuela de aplicación: mientras estos cobraban $350, un docente provincial recibía $180 nominales, suma que además estaba sujeta a descuentos superiores al 15 %.[35]

En abril de 1948 el Poder Ejecutivo presentó un proyecto para autorizar un crédito extraordinario destinado a distintos organismos del Estado. Entre ellos se encontraba el CNE, al que se le asignaban más de 87 millones de pesos, de los cuales 60 se reservaban específicamente a la equiparación de sueldos de maestros provinciales y nacionales.[36]

El 2 de junio Humerto Buterfield, que había ejercido como director de Escuelas y presidente del Consejo Administrativo de Enseñanza Pública de Mendoza presentó, junto a otros diputados, un proyecto en la legislatura nacional para incluir en el presupuesto anual las cantidades necesarias para dar cumplimiento al artículo 9 de la Ley 2737; este fijaba los porcentajes para que las provincias pudieran equiparar de los sueldos de los maestros de sus respectivas jurisdicciones a los que recibían los docentes del CNE.[37] Citaba el Congreso de Paraná y decía que solo las provincias de Mendoza y San Juan, tenían resuelta dicha uniformidad “sobrando en los demás estados buenos propósitos, pero faltando las realizaciones financieras”.[38]

El 24 y 25 de junio de 1948 el proyecto del Poder Ejecutivo Nacional que ratificaba créditos extraordinarios y destinaba 60 millones de pesos a la equiparación fue objeto de una extensa discusión. Sin embargo ese punto fue aprobado sin inconvenientes y el 23 de julio de 1948 se aprobó como Ley 13.215.[39]

Al mes siguiente, la revista del magisterio La Obra celebró la sanción del proyecto impulsado por el Poder Ejecutivo, destacando que se había conquistado la unificación de los sueldos de todo el magisterio del país, sin discriminación de jurisdicciones. Subrayaba que, por la magnitud de los recursos asignados, la medida constituía una verdadera obra de justicia social y reivindicaba el logro como una histórica demanda gremial. No obstante, advertía que la unificación aún debía concretarse en la práctica, ya que era necesario clasificar al personal según su antigüedad para adjudicar las categorías correspondientes. La nota concluía expresando el deseo de que este gran paso para la dignificación de la docencia no fuera el único avance del año.[40]

En la normativa no quedaba claro si correspondía a la nación o a las provincias hacerse cargo de equiparar las bonificaciones, es decir, los suplementos por antigüedad o categoría que recibían los docentes más allá del salario básico. Al año siguiente, el 19 de mayo de 1949, se presentó en la Cámara de Diputados de la nación un pedido de informes sobre las sumas entregadas a los gobiernos de las provincias, los requisitos exigidos para dicha entrega, la aplicación de los fondos por los gobiernos provinciales y la coordinación de estos pagos con los escalafones docentes de las provincias.[41] En octubre de 1950 la revista La Obra señalaba que la equiparación de sueldos, se había dado solo en el mínimo, pero no en las bonificaciones y sobre la ley de jubilaciones.

Ahora bien, ¿qué sucedía en las provincias? En Entre Ríos el 11 de septiembre de 1950, al celebrarse el día del maestro, se presentó una minuta de comunicación. La Cámara de Diputados le pedía al Poder Ejecutivo provincial que informara sobre la posibilidad de obtener los recursos para consagrar la efectiva equiparación de sueldos de la docencia provincial con los de la Nación.[42] En Buenos Aires ese año se presentó un proyecto en la Cámara de Senadores para que el Ministerio de Hacienda de la provincia se hiciera cargo del pago de las diferencias de los haberes correspondientes a los maestros y demás personal del magisterio con un crédito extraordinario para que la equiparación sea también en bonificaciones. Finalmente, los docentes obtuvieron un salario básico de $400 y un incremento en las bonificaciones por antigüedad. A partir de 1951 la equiparación dejó de ser mencionada en los proyectos de ley del Congreso de la Nación y no se volvió a mencionar en La Obra.

En 1951, el Poder Ejecutivo de la nación presentó un proyecto de reforma a la Ley de Subvenciones nacionales que buscaba reducir las prescripciones a las que debían sujetarse las provincias para recibir la subvención.[43] Implicaba no duplicar las tareas que realizaban las oficinas de estadística escolar al convenir con las provincias los instrumentos respectivos de acuerdo con la organización de sus propios servicios estadísticos. Además se proponía eliminar el artículo 6 que daba atribución al CNE de negar la provisión solicitada y el 12 que fijaba la existencia de un inspector nacional encargado de facilitar y vigilar la ejecución de la Ley ya que “responden a situaciones administrativas pertenecientes a la época en que la ley 2.737 fuera sancionada”.[44] Luego del derrocamiento del peronismo, si bien las subvenciones continuaron otorgándose, las remesas nacionales fueron disminuyendo hasta no ser más que una ficción (Morduchowicz, 2010).

Los grados de la escuela primaria

Como dijimos, la Ley 1420 y las legislaciones provinciales normaron la existencia de escuelas infantiles, elementales y graduadas o superiores. Estas últimas se ubicaban solo en espacios urbanos, por lo cual en las zonas rurales no era posible realizar la escuela completa. En octubre de 1932, el CNE dictó una resolución que entre otros aspectos creaba un complemento del ciclo primario. Para ello se establecía que se determinarían las localidades donde fuera necesario crear quintos y sextos grados que quedaran vinculados a los planes de las escuelas Láinez elementales. Los grados estarían a cargo de la administración provincial y podrían funcionar en los mismos locales de las escuelas nacionales.[45]

A partir de entonces y paulatinamente, los últimos grados –quinto y sexto– fueron instalados en calidad de adscriptos, dando lugar a establecimientos con autoridades nacionales y provinciales y con remuneraciones diferentes que en la mayoría de los casos funcionaban en el mismo edificio. En 1948 eran 338 las escuelas con grados complementarios, de las cuales 282 funcionaban en el mismo local.[46]

En las zonas rurales de las provincias, las escuelas tampoco llegaban a sexto grado. Las legislaciones provinciales también establecían la distinción entre infantiles elementales y complementarias, por la cual estás últimas quedaban acotadas a los espacios urbanos. En la provincia de Buenos Aires, el Reglamento de Escuelas de 1944 eliminó la distinción entre escuelas elementales y complementarias y una normativa de 1946 amplió la educación primaria a siete años, manteniendo la distinción entre primero inferior y primero superior.

En 1946 la Cámara de Diputados recibió numerosos pedidos para incorporar quinto y sexto grado en las escuelas Láinez. Entre junio y julio ingresaron tres proyectos; uno de ellos, presentado el 3 de junio por el diputado radical sanjuanino Jabel Arévalo Cabeza, proponía habilitar esos cursos para que las provincias pudieran garantizar el mínimo de instrucción primaria establecido por la Ley 1420, previa autorización provincial. La iniciativa preveía su apertura cuando hubiera al menos doce alumnos inscriptos y una asistencia media de entre ocho y diez.[47] La propuesta tuvo diversas adhesiones. En septiembre, alumnos de cuarto grado de la Escuela Nacional N.º 339 de Alta Gracia (provincia de Córdoba) solicitaron su sanción,[48] al igual que la sociedad cooperadora de la Escuela Nacional N.º 36 de Quilmes (provincia de Buenos Aires), que denunciaba la desigualdad educativa entre el ámbito urbano y el rural y reclamaba para los niños del campo el mismo derecho a completar su formación primaria.[49]

El día 23 de julio ingresó un proyecto de Daniel F. Mendiondo, de organización de los grados quinto y sexto en las escuelas Láinez, que serían de carácter complementario y orientación eminentemente práctica.[50] Al día siguiente, ingresó otro del diputado Nerio M. Rodríguez, que proponía extender hasta el sexto grado los beneficios de la instrucción primaria en las escuelas Láinez.[51] En diciembre de 1946 Jabel Arévalo Cabeza presentó un proyecto de inclusión en las sesiones extraordinarias de los proyectos de ley mencionados.[52]

Durante 1947 continuaron los pedidos de escuelas que solicitaban la creación de grados.[53] Ese año emergió el tema en el Congreso de Consejos Generales de Educación que se realizó en Paraná. Alfredo Zabala Ortiz, el representante de San Luis, propuso que el CNE procurara reformar la ley Láinez a fin de que pudieran instalarse en las escuelas de su dependencia los últimos grados, para evitar que hubiera dos clases de autoridades en una misma escuela. Al finalizar el Congreso se aprobó su propuesta respecto a que el CNE completara el ciclo primario en las escuelas Láinez.

En 1948 el Ministerio de Agricultura publicó un trabajo que daba cuenta que el promedio del grado medio impartido variaba según las provincias. En Santa Fe y Buenos Aires en 1948 era cuarto y en Jujuy, Salta y Entre Ríos, era menor a tercero. Para entonces, de más de cuatro mil escuelas Láinez, las que tenían grados complementarios eran 338. De ese total, unas 282 funcionaban en el mismo local y 49 en local separado. Por su parte, las escuelas identificadas con necesidad de crear quintos grados eran numerosas: 119 urbanas, 56 suburbanas y 317 rurales.[54] En 1948 se crearon 59 quintos y 48 sextos.

El 16 de enero de 1948 el Poder Ejecutivo sancionó el Decreto 1100 que autorizaba al CNE a implantar el preaprendizaje general en los grados quinto y sexto de las escuelas primarias de su dependencia. Según la normativa “las actividades del pre aprendizaje tendrán íntima conexión con la cultura general, asignándose a los trabajos manuales carácter de recurso educativo (…) la enseñanza deberá tener carácter regional o ambiental”.[55] Esta reforma constituyó la base para aumentar la demanda de la creación de quintos y sextos grados por parte de la nación, ya que los programas se extendían hasta esa instancia. Ese año las memorias del CNE expresaban que la necesidad de extender el ciclo escolar de la escuela Láinez hasta el sexto grado era imperiosa y que todo hace suponer que será una realidad a corto plazo. El CNE destacaba que las exigencias de la población escolar habían sido en parte satisfechas por las provincias con los grados complementarios, con excepción de Buenos Aires. A la vez hacía una evaluación de la posibilidad de implementar el preaprendizaje. De las 338 escuelas complementarias, unas 299 contaban con las salas necesarias para cursos de pre aprendizaje y podían crearse cursos en un total de 724 escuelas que contaban con galpones o terrenos disponibles.[56]

En abril de 1948, la revista La Obra se refirió a los grados superiores en las escuelas del interior: “Son muchas todavía las escuelas primarias que en el orden nacional y en el provincial carecen de grados quinto y sexto, es decir, los dos grados terminales y completos el ciclo de la instrucción elemental”.[57] En la nota enfatizaba que la creación debía darse tanto en las escuelas nacionales como en las provinciales, ya que las escuelas provinciales ubicadas en espacios rurales, tampoco brindaban la primaria completa. Más allá de la reforma de los planes de estudio que se estaba llevando a cabo, la revista destacaba la importancia de la creación de los grados superiores en las escuelas que no los tenían y reclamaba al gobierno nacional su implementación: “Este deber no ha sido jamás cumplido hasta hoy; ojalá lo sea de ahora en adelante y con toda premura.”[58] De hecho, algunas ni siquiera alcanzaban el cuarto grado:

Queremos significar con ello que es menester implantar la escuela primaria completa en todos los lugares del país, así sea en los rincones más alejados o escondidos de su vastísimo territorio. Así lo exigen la igualdad republicana y la esencia democrática de nuestra arquitectura institucional, como así lo reclaman también el derecho del pueblo y las necesidades de su progreso general (…).[59]

El 22 de septiembre de 1948 ingresó a la Cámara de Diputados un proyecto de Ley aprobado por la Comisión de Instrucción Pública de la Cámara de Senadores de “Ampliación de la enseñanza de las escuelas Láinez ubicadas en poblaciones donde no hubieran escuelas terminales”.[60] En la fundamentación se expresaba que las escuelas Láinez solo imparten instrucción hasta cuarto grado y que si bien a inicios del siglo XX eso completaba las necesidades “hoy, es menester que (…) esa instrucción se amplíe, lo cual “otorgaría un beneficio de carácter general para las escuelas”.[61]

El 21 de julio de 1949, el diputado de la UCR por la provincia de Buenos Aires, Jacinto D. Maineri presentó un proyecto para autorizar al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio para que creara en la escuela Láinez N° 140 de Bolivar la categoría de quinto y sexto grado. Señalaba que anteriormente había presentado un pedido similar que no había sido tenido en cuenta. Refería a la “juventud de nuestros campos” y explicaba que a la escuela asisten casi 115 niños y que 15 irían a quinto y sexto.[62]

El 21 de septiembre de 1949, el diputado cordobés Pedro Sánchez presentó un proyecto para que el mínimum de instrucción obligatoria comprendiera las materias que se enseñaban en los seis grados de la escuela primaria y que la finalización de sexto grado fuera requisito para trabajar en reparticiones públicas, en las empresas o establecimientos comerciales e industriales. Las provincias debían incorporar estos grados para continuar acogiéndose a los beneficios de la ley de subvenciones escolares. Aunque el proyecto no prosperó nos interesa recuperar su argumentación respecto de que la deserción escolar entre quienes ingresaban a primer grado y quienes terminaban la primaria era de un 39% en Capital Federal, de un 78% en las provincias y de un 87% en los territorios. Por consiguiente, no tenía que ver tanto con el hecho de que las Láinez no podían crear quinto y sexto grado, mientras que los territorios sí, sino con la reforma de la Ley 1420 que reducía la obligatoriedad en los Territorios –y que fue tomada por la Ley Láinez– al mínimo de la obligación escolar “que no alcanza a sobrepasar las asignaturas de tercer grado”.[63]

En 1949 se implementaron los planes de estudio. Desde el gobierno nacional se argumentaba que era “inadmisible mantener una medida de educación para el niño de los centros urbanos y una menor, retaceada para el de la campaña”. Se sostenía que por el contrario, en esos medios alejados es donde la acción de la escuela debe ser más intensiva para contrarrestar la influencia favorable del ambiente (Cragnolino, 2013: 89)”.

Diversos gobiernos provinciales acompañaron la ampliación del ciclo en los establecimientos bajo su jurisdicción. En Buenos Aires, la medida se había adoptado ya en 1946. En Córdoba, ese mismo año el Ministerio de Educación de la Nación autorizó la extensión hasta sexto grado y, en 1954, la Ley provincial Nº 4401 estableció el ciclo completo en todas las escuelas primarias rurales (Cragnolino, 2013). En Santa Fe, la Ley Nº 3892 de 1950 dispuso la ampliación a seis grados en todo el territorio provincial (Pérez, 2004). En Mendoza, desde 1951 la construcción de nuevos edificios escolares debió contemplar el pasaje del ciclo básico de cuatro grados al completo de seis en las escuelas nacionales (Durá Gúrpide, 2025). En Salta, en 1952, el gobierno provincial autorizó a la Nación a crear secciones de quinto y sexto grado en los establecimientos bajo su dependencia (Jorge Navarro, 2015). Asimismo, Rodríguez (2025) muestra, a partir del análisis del Archivo Bernasconi, que algunas escuelas complementarias provinciales articuladas con establecimientos Láinez fueron nacionalizadas. En La Rioja y en la provincia de Buenos Aires, desde 1951 –y con mayor intensidad a partir de 1952– los informes escolares comenzaron a consignar la creación de quinto y sexto grado en las escuelas Láinez.[64] En la provincia de Entre Ríos, aunque la obligatoriedad del quinto y sexto grado se estableció recién en 1958, una resolución del Ministerio de Educación de la Nación de 1955 dispuso el traspaso al orden nacional de los quintos y sextos grados provinciales que funcionaban en los edificios de ocho escuelas Láinez. Según señalaba la prensa, la medida “responde a la orientación impresa por las autoridades superiores del gobierno de la Nación de unificar mediante la adecuada planificación la obra educativa de todo el país”.[65]

Derrocado el gobierno peronista, la política de creación de quinto y sexto grados se consolidó. La misma que fue incorporada al Decreto-ley 7.977/56 al establecer que el CNE –restituido a través de ese decreto– completaría los grados que faltaran para impartir toda la enseñanza prevista por la Ley 1420.

Consideraciones finales

A lo largo de este trabajo hemos analizado dos ámbitos en los que, al asumir el gobierno peronista, residía la heterogeneidad del sistema educativo entre los establecimientos dependientes del CNE y aquellos a cargo de las provincias: salarios y grados. Los proyectos que tuvieron lugar durante la primera mitad del siglo XX para unificar ambos sistemas, sea transfiriendo las provincias a la nación o la nación a las provincias, habían fracasado. Una de las principales políticas en materia de coordinación escolar se llevó a cabo en la década de 1930 y fue la creación de grados complementarios por las provincias para garantizar la terminalidad del ciclo primario en las escuelas Láinez. Sin embargo, ello se implementó sólo en algunos establecimientos.

Nos interesó analizar las políticas implementadas durante el primer peronismo que, en lugar de transferir las escuelas, buscaron dar mayor homogeneidad al sistema educativo a partir de dos iniciativas: la equiparación salarial y la creación de quintos y sextos grados, con el objetivo de que todos los establecimientos pudieran brindar el ciclo primario completo. Además se procuró avanzar en terminar los edificios y garantizar el funcionamiento de las escuelas nacionales existentes, antes que en crear escuelas nacionales, si bien, hubo cierto incremento a lo largo del período.

En lo que respecta a la equiparación salarial, existió consenso entre oficialismo y oposición, más allá de las tensiones que atravesaron el debate incluso al interior del oficialismo. La principal diferencia radicó en que los proyectos presentados por la oposición, si bien reclamaban la equiparación, no precisaban las fuentes de financiamiento necesarias para concretarla. En cambio, la iniciativa finalmente aprobada –impulsada por el Poder Ejecutivo nacional– contempló una modificación de los recursos afectados a tal fin. Aunque se trataba de una demanda sostenida por el magisterio desde la década de 1920, y con mayor intensidad desde los años treinta, su resolución efectiva se produjo recién durante el primer peronismo.

En cuanto a la cantidad de grados, advertimos que constituía el principal factor de diferenciación que obstaculizaba la unificación de contenidos. En este sentido, la propuesta de equiparar los planes de estudio de las escuelas rurales con los de las urbanas no implicó desatender las especificidades regionales, sino más bien la búsqueda de garantizar que el acceso a la educación primaria completa tuviera lugar en todas las provincias.

Así, encontramos que en la tensión que se dio a lo largo de la primera mitad del siglo XX entre transferir a las provincias las escuelas nacionales o nacionalizar las escuelas provinciales, el peronismo favoreció el aumento de los recursos de la nación destinados a las provincias para equiparar los salarios y la creación de quintos y sextos grados. Ahora bien, consideramos que, paradójicamente, esas medidas que han sido leídas como centralistas facilitaron la futura fragmentación que tendría lugar años después, con el traspaso de las escuelas del CNE a las provincias y la desaparición de este último en 1980. Ello, sumado a los puntos de debate que se manifestaron al interior del peronismo y los elementos de consenso que existieron con la oposición, contribuye al argumento de que las políticas estudiadas difícilmente pueden leerse en términos binarios.

Agradecimientos

Agradezco las atentas lecturas y valiosas sugerencias de los/as evaluadores/as anónimos/as, que permitieron precisar argumentos, fortalecer el encuadre conceptual y enriquecer el análisis presentado en este artículo.

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Notas