Introducción[1]

Las comisarías de la ciudad de Buenos Aires se crearon en abril de 1822, en el marco de un proceso de reconfiguración promovido por el proyecto rivadaviano,[2] que proponía la creación de un Departamento a partir de la reestructuración de la Intendencia creada en 1812.[3] Si bien los comisarios habían sido instalados durante la Revolución, la noción de comisarías en tanto espacio físico y materialidad expresada en recursos humanos y edilicios constituyó una novedad, actualizando las nociones y la estructura que la sustentaba.[4]

Los comisarios y las comisarías de policía han sido atendidos por diferentes líneas de investigación, desde la historia política y la historia social, tanto en la historiografía europea (Farge, 2008) y estadounidense (Kaplan, 1981) como en los estudios destinados al análisis del espacio hispanoamericano. Sin embargo, sobre las comisarías de ciudad a las que atendemos aquí aún resta realizar análisis pormenorizados.[5] Las mismas también eran llamadas departamentos o secciones, e impactaron en la organización de las configuraciones policiales en construcción. La función de “hacer ejecutar”[6] las órdenes del jefe de policía o del gobierno, propia de los comisarios, fue complementada en este período con una serie de novedades institucionales, que reforzaron a las comisarías como un insumo del equipamiento político del territorio (Barriera, 2009: 45-46).[7] Este proceso, definido por Darío Barriera como interacción permanente en la relación entre la acción política y las modificaciones producidas sobre el espacio físico (Barriera, 2006: 378-379), constituyó una configuración conflictiva producto del ejercicio conjunto de prácticas, normativas y recursos humanos y materiales.

A partir de la dinámica de reactualización permanente del equipamiento político del territorio consideramos que la actividad cotidiana de los comisarios y sus auxiliares traducía una forma de comprender el territorio que se transformó en el período. De esta manera, las novedades institucionales en términos de normativa, recursos, materialidad y territorio que dieron forma a las comisarías de ciudad, se combinaron con la permanencia de nociones antiguo regimentales de policía, concebida como parte del “buen gobierno” de la ciudad. Esto se traslucía en la permanencia de una concepción amplia de policía que se ocupaba del ordenamiento urbano al mismo tiempo que de la prevención del delito. Según señala Jesús Vallejo (2008: 131), “la policía, además de prevención, promoción e instrucción, también implicaba corrección y castigo. No por ellos invadía el terreno propio de la justicia, pues se trataba de derivación económica, comprensible en la asimilación del poder público al poder doméstico”. Es este tipo de configuración policial, inherentemente asociada al gobierno y por tanto a la justicia[8] y que había comenzado a construirse durante las últimas décadas del siglo XVIII, la que es en sí misma equipada, resultando para 1826 en una configuración institucional que cuenta con comisarios que disponen de instrumentos materiales y humanos, tales como auxiliares especializados y de control, casas de policía, mesas y horarios de funcionamiento.

Los primeros comisarios porteños ya habían sido aludidos en diversos análisis como una suerte de antecedente de la policía que comienza su profesionalización a fines del siglo XIX. Por su parte, Sandra Gayol (1996) había señalado el valor de examinar el perfil socio-económico de los actores policiales, algo que también realizó Marcos Bretas (2011) al analizar la policía de Río de Janeiro, dando lugar a una tesis que comprende a los agentes policiales como elementos insertos en el sistema de dominación pero también como víctimas del reclutamiento forzado y participantes de los “dramas cotidianos”. Los comisarios también están presentes en los análisis de Diego Galeano (2017) que los pondera, como algunos estudiosos franceses, en tanto enlaces fundamentales entre autoridades y pobladores. Retomando estas preocupaciones y aportes historiográficos, en este trabajo proponemos un abordaje que conjugue el análisis de las prácticas de estos agentes con los elementos materiales y territoriales que les permiten desenvolver su actividad cotidiana. Dichos elementos corporizan la función policial, mediante una normativa específica, agentes determinados con dotaciones particulares, límites territoriales y espacios físicos propios. Las comisarías, de este modo, se nos presentan como un observable privilegiado para desentrañar las interacciones entre normativa, materialidad y prácticas.

Para atender a la problemática señalada hacemos uso de un abanico de fuentes que entrecruzamos. El criterio de selección reside en la focalización de la pregunta que guía este análisis y que demanda la combinación de diferentes documentos del período. El corpus principal está conformado por las Órdenes Superiores –partes cotidianos de la policía que muestran comunicaciones dentro del propio espacio institucional y con otras ramas del gobierno–,[9] y archivos judiciales en donde aparecen estas figuras policiales concretizando su actividad. Esto es complementado con acuerdos del Cabildo, normativas y prensa de la época. La aproximación a los documentos pondera mayormente un acercamiento cualitativo y atento al caso particular. Sin embargo, parte de la información recopilada ha sido sistematizada para construir herramientas de apoyo a la argumentación, como planos intervenidos y gráficos.

Estructuramos el trabajo en tres apartados. El primero refiere a los cambios en la noción de comisaría que se traslucen en las normativas del período, y que muestran una transformación en la concepción policial, combinando función y espacio físico. Continuamos observando el modo en que este espacio físico es dotado y equipado con recursos humanos. Finalmente, damos cuenta de las relaciones entre prácticas y territorio que, en su desarrollo conflictivo, dan lugar a comisarías delimitadas territorialmente y equipadas con sedes donde los agentes nuclean su actuación. Para finalizar, adjuntamos unas breves reflexiones que apuntalan próximos análisis.

Del comisario a la comisaría: nociones en transformación

Las comisarías de ciudad retomaron una experiencia y organización previas que contaba con figuras, estructuras y recursos. Estos se habían desarrollado, con marchas y contramarchas, desde fines del siglo XVIII, en el marco de las Reformas Borbónicas, entre cuyas políticas se encontraba el desenvolvimiento de un mayor control y vigilancia sobre la población y el territorio.[10] La división de Buenos Aires en cuarteles (que pasan de ser dieciséis en 1772 a treinta y tres con la Revolución de Mayo) promovió la instalación de una nueva figura de vigilancia, los alcaldes de barrio, vecinos conocidos designados por el Cabildo, que debían atender las cuestiones más diversas relacionadas con el control poblacional, territorial y urbano en general. A su vez, entre 1799 y 1804 se realizó un primer ensayo para sumar una figura que colaborase con el ordenamiento urbano, cuestión que atañía a la buena policía de la ciudad. Designado por el virrey, se creó el cargo de intendente de policía, que recayó en el capitán de navío Martín Boneo, quien a lo largo de sus años de actuación mantuvo diversos conflictos de jurisdicción con el gobierno capitular, pero que llevó a cabo algunas tareas de higiene y ordenamiento urbano.[11]

Con la Revolución, los alcaldes, otrora bajo la egida del Cabildo, pasaron a estar bajo las órdenes del intendente de policía, que a partir de 1812 fue reinstalada pero con una estructura más amplia. Posteriormente al movimiento de pueblo del 8 de octubre de ese mismo año, por el cual el sector político orientado por la Sociedad Patriótica y respaldado por las tropas de San Martín y Alvear asumió el poder político (Herrero, 2000: 125) emplazando el Segundo Triunvirato, se sancionó un reglamento, el primero del tipo en Buenos Aires, que postulaba la creación de diversos agentes policiales, con funciones delimitadas y dotaciones señaladas para cada cargo. Esta innovación en la estructuración de la policía ha sido definida por Agustín Casagrande como una “suerte de golpe institucional” generado por las transformaciones en las dinámicas judiciales luego de la expulsión de los miembros de la Real Audiencia y la instalación de la Cámara de Apelaciones, también producida en 1812. Según sus palabras, “la relevancia de la correlación de instancias de los esquemas jurisdiccionales –apelaciones, casaciones, etc. – hacía que dicho movimiento de las altas esferas impactara irremediablemente en la baja justicia” (Casagrande, 2015: 48). A esta posibilidad abierta por los cambios institucionales, se sumaba una necesidad de vigilancia cada vez más patente en una sociedad que había pasado de ser una pequeña aldea a conformarse como un centro económico, político y administrativo de importancia y una de las primeras sedes de los movimientos emancipatorios de Hispanoamérica.

Fueron José Moldes, Juan Larrea e Hipólito Vieytes, este último dueño de la jabonería donde la Sociedad Patriótica se reunía, los encargados de redactar el Reglamento Provisional de Policía,[12] sancionado en diciembre de 1812. Con esta normativa se crearon, por primera vez para la ciudad de Buenos Aires, los comisarios, en número de tres a partir del artículo segundo que los señalaba como “tenientes” bajo las órdenes del intendente de policía. Los treinta y cinco artículos de este novedoso reglamento también instalaban un asesor, un escribano, un portero, tres oficiales amanuenses y una Partida Celadora, compuesta por un capitán, un teniente, un alférez y cien hombres, todos ellos con dotaciones pre pautadas en la letra del Reglamento.

Los comisarios, como inmediatos subalternos del intendente, debían atender a una vasta cantidad de tareas, que combinaban una preocupación por el control de los sectores populares y los opositores políticos, con funciones de organización, ordenamiento e higiene urbana. Las funciones delimitadas de policía integraban así la potestad doméstica, civil y gubernativa[13] en toda la extensión de la capital, ocupándose entre otras cosas del trabajo de enlozado de la Recova, del celo sobre las obras de teatro producidas, de entablar relaciones con las comunidades de negros, como los angoleños, para hacer debida observancia de sus actividades festivas. Hacia el final del articulado se define que la Intendencia de Policía era “el brazo activo del gobierno”, no una “magistratura de pura dignidad”, es decir, que se acercaba cada vez más a la concepción de vía gubernativa (Brondino, 2015), más simple y efectiva pero aun contenida en el orden de corte jurisdiccional descripto para el período. En este marco, los comisarios aparecían como agentes “en el medio”: delegados del intendente pero también con tareas en el terreno que, poco a poco, permitirán conocer parte de la población a la que vigilan.

Hasta 1822 los tres comisarios que formaban parte de estas configuraciones policiales que se encontraban en construcción actuaron en todo el terreno subdividido en cuarteles y barrios. Ocuparon, como bien señalaba el reglamento citado, toda la extensión de la jurisdicción capitalina, e incluso las zonas suburbanas, como lo evidencia la acción del comisario Felipe Robles que concurrió a supervisar la demarcación de Quilmes, hacia donde partió “asociado de Don Francisco Mesura, dos ayudantes de este, y del Escribano Don Manuel José Godoy el 22 de febrero de 1818”.[14] Su fundamento común estaba ligado al orden y al disciplinamiento de la población mediante la interposición ante los conflictos, demandando esto una “misión de proximidad” (L’Heuillet, 2010: 288), por un lado, y la desacumulación de funciones policiales y gubernativas en diferentes agentes (Barriera, 2018: 371), por el otro.

El resultante era la diferenciación entre unos y otros comisarios sobre la base de la tarea específica a la que estaban asignados. El comisario Miguel Antonio Sáenz, comerciante y hermano del presbítero Antonio, primer rector de la Universidad Nacional de Buenos Aires, debía dedicarse a la tesorería y el cobro del ramo. Mientras que Sáenz aparece signado repetidas veces como “Comisario Tesorero” en las fuentes, en los casos de los otros comisarios que desarrollaban funciones durante la década revolucionaria, Francisco Doblas y Felipe Robles, solo podemos intuir sus funciones a través de otros indicios presentes en los documentos. Doblas, hijo de un reconocido comerciante andaluz y capitán de milicias desde las invasiones inglesas, parecía estar abocado a la tarea de vigilancia sobre calles, caminos y carros, cuestión que en ocasiones le suscitaba conflictos como el que mantuvo con el Fiel Ejecutor, Fermín de Tocornal –que también ostentó el cargo de alcalde de barrio por varios años–. En una ocasión, este último exponía ante el Cabildo el “ultraje y desaire con que ha tratado a su Juzgado el comisionado de la Policía Don Francisco Doblas, mandando echar por tierra unos puestos de abastos en la Plaza de la Residencia con perturbación de las facultades del Fiel”,[15] aparentemente a los fines de mejorar la circulación. Por su parte, Robles, que previamente había sido cumplido funciones como alcalde del cuartel 10, era el comisario que debía atender la vigilancia de la campaña.

Concurrente con esta concepción, en los diccionarios de fines del siglo XVIII encontramos la voz “comisaría” refiriendo al “empleo del comisario”,[16] mientras que el comisario es definido como “el que tiene poder y facultad de otro para ejecutar alguna orden, o entender alguna negocio”, relacionado así con la palabra delegatus. Esta definición se mantiene en los diccionarios de la Real Academia Española de 1783, 1791 y 1803. Otros diccionarios también de este período transicional hablan del empleo u ocupación.[17] Tal era de este modo que los comisarios, a diferencia de los alcaldes de barrio, cuya función era considerada una carga pública y cívica, recibían dotaciones, figurando en los propios documentos de la década de 1810 como “empleados” del ramo de policía. Mientras que para el intendente de policía se establecía en la normativa una dotación de 3.000, los comisarios debían recibir 2.000 pesos anuales. Si bien el número final de la dotación anual no coincidía con lo que aparece en los documentos, hemos verificado que los comisarios efectivamente recibían su dinero de forma mensual.[18] Su firma se asentaba a un lado del nombre del comisario, que registraba que había percibido su dotación, como puede observarse en una fuente fechada en octubre de 1813, cuando Clemente Diez de Medina había asumido como intendente en reemplazo de Hipólito Vieytes. Allí figuraban las plumas de Sáenz y de Doblas, obteniendo 100 pesos mensuales,[19] que no era un dinero desdeñable puesto que constituía la mitad de la dotación que recibía un coronel de infantería –unos 2.400 pesos anuales– unos pocos años antes de la Revolución (Halperin Donghi, 2005: 68).

Las funciones de los comisarios se vieron trastocadas a partir de 1822 cuando una evaluación negativa de la acción de los comisarios motivó la introducción de un nuevo criterio para la acción cotidiana. El propio Bernardino Rivadavia, ministro de gobierno del gobernador Martín Rodríguez, envió una orden superior al Jefe del recientemente creado Departamento de Policía, Joaquín de Achaval, para que determine la división de la ciudad en cuatro departamentos o secciones. El gobierno argumentaba este pedido en el hecho de que

“ya transcursado con período de tiempo suficiente para que los comisarios de Policía estén en la aptitud que demandan los objetos de su institución, y el lleno cumplimiento de sus deberes, el Gobierno quiere y espera que en adelante el servicio de los expresados comisarios no dé lugar a reconvenciones que la Superioridad desearía siempre evitar”.[20]

Si bien las configuraciones policiales ya habían sido objeto de reestructuraciones, muchas veces basadas en críticas negativas como la antecedente, algunas incluso públicas y aparecidas en la prensa de la época,[21] aquí destacaba la especificidad de la misma, dirigida solo a una parte de los sectores que componían estas configuraciones, los comisarios. En este punto, intuimos que la escasez numérica de los comisarios contrastaba con su experiencia y mayor estabilidad que otras figuras, cuestión que promovía un control más acabado sobre su actuación.

El nuevo criterio parecía estar acorde con las transformaciones en la voz “comisaría” que se estaban efectuando a fines de la primera década de 1810. En 1817 el Diccionario de la Real Academia Española muestra una adición al respecto. La comisaría no aparecía solo como el empleo u ocupación del comisario, sino también como su “oficina”.[22] En este marco de transición en el cual, como señala Carlos Garriga, se entremezclaban nombres nuevos usados para viejas cosas y también cosas nuevas llamadas con viejos nombres (2018: 9), la comisaría pasaba a integrar una tarea con un lugar físico.

Los comisarios de ciudad, los agentes más longevos de la policía,[23] que compartían un perfil notable con los intendentes y jefes pero que, al mismo tiempo, desempeñaban actividades que se asemejan a la de los alcaldes, cumpliendo funciones “en el terreno”, eran ahora dotados de una potencial materialidad, la oficina. Si bien las funciones de policía se mantenían e incluso se reforzaban en relación al ordenamiento urbano,[24] denotando la permanencia de una noción amplia de policía como buen gobierno de la ciudad, al mismo tiempo eran objeto de innovaciones institucionales que redefinían sus relaciones con el territorio a partir de su reorganización material.

“Una gran población exige una gran policía”. El aumento de recursos humanos

Entre 1820 y 1821 estaba en debate la necesidad de dar nueva forma a la policía, que había sido despojada del cargo de intendente luego de la caída del Segundo Triunvirato. La supresión del intendente de policía estaba contenida en el Estatuto Provisional para Dirección y Administración del Estado, aprobado el 5 de mayo de 1815 por la Junta de Observación, que en su capítulo final sostenía que “el Reglamento de Policía expedido en 22 de Diciembre de 1812 para esta ciudad y su campaña, subsistirá por ahora con las reformas siguientes: 1. Las funciones privativas de intendente de policía se reunirán al Gobernador de la Provincia, quedando suprimido el empleo aquél”.[25] Se eliminaban además otros puestos como el de oficial, ratificándose esta estructura en el Reglamento Provisorio para la Dirección y Administración del Estado de 1817.

Los comisarios habían subsistido a esta disposición; sin embargo la ausencia de una jefatura policial era notoria. Por caso, la frase a la que aludimos en el título de este apartado correspondía a una nota de La Gazeta en donde se señalaba que el crecimiento de la ciudad no estaba siendo acompañado por medidas de policía acordes. Allí se argumentaba que “mejor, y más fácil es precaver los delitos, que castigarlos después”,[26] y por ello se proponía el establecimiento de serenos en las manzanas o cuarteles, apuntando que su costo sería incluso menor que los esfuerzos hechos por el alumbrado. El meollo de la nota parecía ser la necesidad imperiosa de agentes que recorrieran las calles, en especial de noche, trazando una diferencia con las funciones más amplias de policía asociadas con la higiene y el ordenamiento urbano, que, a criterio del autor, no tenían el efecto deseado. A su vez, se señalaba cuál debía ser el objeto de la policía, que implicaba una mayor atención a la prevención del delito. En este punto acordaba otro autor, que firmaba bajo el seudónimo de “Un extranjero” en El Argos de Buenos Aires, cuando planteaba que la policía y su intendente bien se “dedicaba a poner en arreglo la compañía cómica y el coliseo, [pero] se le presentaron mil obstáculos que él no pudo superar por falta de autoridad que sostenga sus disposiciones; así es que ha continuado el abandono y sigue el desorden y los males que U. quiere que se remedien”.[27]

La existencia de estas opiniones públicas se condecía con las reformas que Rivadavia llevaba adelante al respecto de la policía. A partir de 1821 la Intendencia de Policía era reconfigurada como Departamento, al mismo tiempo en que se suprimían los Cabildos de Buenos Aires y Luján. La misma legislación es la que incrementaba el número de comisarios de ciudad a cuatro y establecía el nombramiento de comisarios de campaña, antes inexistentes, en número de ocho.[28] Previamente a la conformación del Departamento y la disolución de los Cabildos, Joaquín de Achával que era el regidor que se ocupaba del ramo policial entre los capitulares, había hecho publicar en bando instrucciones de policía, que actuaba formalmente como un nuevo reglamento, pero que más bien complementaba al de 1812 que, con las modificaciones señaladas en párrafos anteriores, continuaba vigente. Las instrucciones de de Achaval, fechadas en abril de 1821, desplegaban todas las tareas policiales redactadas en forma de prohibiciones que se ocupaban, como ya había pasado durante la Revolución, tanto del control de la población y el terreno como de cuestiones de orden, edificación y circulación urbana.[29] La disposición que creaba las comisarías se sumaba así a un entramado normativo en construcción. Sus nuevas especificaciones se completarían con la exhortación para conformar las comisarías, incorporando un nuevo criterio para los comisarios, ahora divididos por áreas en la ciudad, y no por funciones, como había sucedido en la década revolucionaria.

En base a los nuevos decretos y reglamentos, las comisarías serían ellas mismas “equipadas” con diversas figuras y recursos, con diferentes tareas, pero con un elemento común de coordinación: la sección y la comisaría a la cual habían sido designados y por ende, bajo la autoridad del comisario que la encabezaba. La experiencia de los comisarios que habían actuado durante la década revolucionaria fue utilizada para dar contenido a la normativa. El jefe de Achával encargó a Miguel Antonio Sáenz la elaboración de una nómina de cuatro individuos “que reúnan las calidades necesarias para ese empleo”, y aprobó su propuesta solo un mes después.^[30] Los comisarios nombrados serían Miguel Antonio Sáenz, Prudencio Sagari,[31] Agustín Herrera[32] y Juan Manuel Rodríguez –este último reemplazado casi inmediatamente por Modesto Sánchez–,[33] y pasarían a tener una dotación de 800 pesos cada uno.[34] La ocupación de los comisarios seguía entonces siendo remunerada, aunque con una sumar menor. A cada comisario le correspondía, a partir de estos cambios, la vigilancia de ocho cuarteles, sobreimprimiéndose su jurisdicción sobre la de los alcaldes de barrio, pero también sobre la designada para los jueces letrados de primera instancia que habían sido nombrados en número de dos para la ciudad en el marco de la reforma judicial promovida por Rivadavia (Candioti, 2017).

En este contexto, las comisarías fueron el núcleo de una combinación de agentes con tareas amplias de vigilancia y control social y urbano junto con otros que disponían de conocimientos particulares para auxiliar a la policía. Todos los nuevos nombramientos, algunos acompañados con dotaciones y otros sin ellas, quedarían bajo la supervisión y las órdenes del jefe del Departamento de Policía, pero a la vez, expresamente indicados para secundar la actividad en las comisarías.

Así fue el caso de los médicos. En 1822, se decretaba la asistencia en el control por parte un médico de policía, con una dotación de 600 pesos anuales, tarea que cumplió en primer lugar Carlos Durand, de origen francés y uno de los fundadores de la Universidad de Buenos Aires. Al mismo tiempo, se creaba un cuerpo de médicos de sección. Se asignaba un médico por cada una de las cuatro secciones, cuyo servicio era anual y gratuito,[35] y debía acompañar la tarea de control de los comisarios sobre delitos que incluían heridas y homicidios, como sucede cuando el comisario Prudencio Sagari pide el reconocimiento de cinco heridas hechas a Lorenzo Alvarado.[36] Además, realizaban la tarea conjunta con la policía para velar sobre la distribución de la vacuna. Por ello, en agosto de 1823 el gobierno hacía saber a la policía que dos practicantes de medicina habían sido nombrados para propagar la vacuna en los “Departamentos 1° y 3°”.[37] Esta tarea estaba contenida desde 1812 en el artículo vigésimo noveno del Reglamento policial.

También en 1822 se establecen los comisarios segundos, cargos que recaen en Dámaso Bilbao, José Rivero, Mariano Martínez y Miguel Mejía –que había sido alcalde del cuartel 14–, para cumplir funciones de asistencia en las cuatro comisarías.[38] La cantidad de comisarios en ciudad y campaña se equiparaba a partir de esta decisión. Ocho para la ciudad y ocho para la campaña, con la salvedad de que, nuevamente, en la ciudad cada sección contaría con dos comisarios, mientras que en la campaña se mantenía uno por cada departamento.

GRÁFICO I: Cantidad de agentes en cada sección de la ciudad
GRÁFICO I: Cantidad de agentes en cada sección de la ciudad
Fuente: Elaboración propia en base a datos extraídos del Registro Oficial de la Provincia de Buenos Aires (1879).

En adición, entre fines de 1823 y principios de 1824, el gobierno decretaba que a cada una de las cuatro secciones se destinarían ocho celadores –de los cincuenta existentes–, permaneciendo el resto en la casa central de policía que, desde marzo de 1823, se encontraba emplazada en el Antiguo Seminario Conciliar de la Plaza de la Victoria, a un lado del edificio del Cabildo (Romay, 1980: 155-156). Los celadores tendrían también su reglamento particular, que introducía requisitos de reclutamiento y permanencia, planteando que debían ostentar una “mediana educación, saber leer y escribir y una conducta moral”.[39] Estaban convenidos a portar un escudo que los identificara y a regirse por lo contenido en el Manual de Celadores. Debían responder por las armas y caballos que les eran provistos de forma centralizada –es decir, que no utilizaban insumos, armas y animales de su propiedad–, y hacia el final del reglamento se establecía que los abusos de poder que se cometieran podían ocasionar destituciones y remociones al arbitrio del jefe de policía. En su artículo vigésimo primero, además, se señalaba que su actuación y por ende los potenciales castigos al no desarrollarla estaban mediados por “los comisarios de las secciones respectivas [que] están especialmente encargados de cuidar que los celadores empleen las horas del día en solo el servicio público”.[40]

Como se observa en el GRÁFICO I, el número de recursos humanos destinados a cada comisaría aumentó en estos pocos años, procurando la acción conjunta de diferentes agentes. El aumento de recursos apareció ligado a las voces, dentro y fuera del gobierno, que reclamaban una necesidad de efectivizar la acción y función policial. Si bien no sabemos si esta estructura satisfacía a los autores anónimos que demandaban una “gran policía”, lo cierto es que alrededor de las comisarías operaba un proceso de ampliación de recursos humanos, por un lado, y un desarrollo de jerarquías internas más pronunciado, entre los comisarios de ciudad y los agentes que estaban bajo su supervisión, por otro.

Las transformaciones en las voces de “comisario” y “comisaría” se conjugaron con la efectiva fisonomización de la policía. Los sutiles cambios en la normativa, que primero habían determinado que los comisarios estaban diferenciados por sus funciones, ahora introducían el problema del espacio físico desde dónde debía discurrir la actividad policial y también el territorio sobre el cual tenía autoridad cada comisario. Los ya longevos y experimentados comisarios veían reforzada su autoridad en este proceso, teniendo ahora auxiliares a su cargo que, a partir de ese momento, debían reportar al comisario antes que al jefe de policía, como se analiza en el siguiente apartado.[41] El “equipamiento” de la propia policía que impactaba en el equipamiento político del territorio a modo general, emergía con centro en las comisarías de ciudad, que pasaban a ser concebidas no solo como un atributo y tarea del comisario, sino como un hecho material.

Materialidad y prácticas. El equipamiento de la policía

Las comisarías de sección parecían implicar entonces nuevas concepciones que incluían al espacio físico, a la noción de lugar, mudado en oficina. Esto se traducía en algunos nuevos elementos que se instalaban no sin conflicto. Si bien en 1823 la Casa de Policía se encontraba apostada,[42] esto había resultado luego de un ensayo no muy exitoso por establecerla en el lugar que antes había oficiado como almacén de la Marina.^[43] La Casa central que la policía ocuparía desde 1823 tampoco se encontraba en las mejores condiciones, cuestión que motivó que el 17 de marzo de 1823 una orden superior con firma de Rivadavia disponga que

“se ha aprobado el Presupuesto que el Jefe de Policía eleva con su nota N 1319 para las refacciones de la Casa destinada a Oficina del Departamento General de Policía, importando la suma de mil trescientos cuatro pesos, en su consecuencia puede proceder a su ejecución, bien entendido que con esta misma fecha se da la respetiva noticia al Ministerio de Hacienda”[44]

La preocupación por un lugar físico desde el cual construir la autoridad policial se trasladaba a las comisarías. Las formas de nombrarlas daban cuenta de ello: la voz “departamento”, que era otro de los modos con el cual se llamaba a estas comisarías, se comprendía en aquel momento como “el distrito a que se extiende la jurisdicción o mando de cada capitán general e intendente de Marina”.[45] Haciendo la referencia a la Marina a un lado, encontramos el elemento territorial como constitutivo. A su vez, esta autoridad estaba delimitada, como lo transmitía la noción de “sección” que remitía a “cortadura”,[46] entendida como la separación o división hecha en un cuerpo continuo por algún instrumento o cosa cortante; también podía señalar una división de puntos.[47] Importa destacar que en ambas nociones estaba presente el elemento de división, pero atado a una porción o extensión definida donde se ejercía un determinado mando.

Comisaría, sección y departamento eran voces que se entrelazaban dando lugar a la idea de que los comisarios debían concretizar su autoridad en una porción expresa de territorio cuyo centro se encontraba en la oficina –o casa– desde donde ejecutaban su acción. Este interés, referido a la conformación de espacios plausibles de un control más efectivo, no constituía una novedad; como se ha señalado, había iniciado con la ordenación de la ciudad en cuarteles y barrios ya a fines del siglo XVIII, y se manifestaba como una preocupación del proyecto rivadaviano. Un ejemplo de lo dicho se producía en 1821 con el decreto de división de las jurisdicciones de San Fernando y Las Conchas, otrora pertenecientes a la campaña, y su integración como áreas agregadas a la ciudad.[48] Al mismo tiempo el gobierno separaba la campaña en departamentos y en 1823 enviaba ingenieros arquitectos a demarcar los pueblos que se estaban construyendo en ella, bajo la supervisión y previa solicitud frente a los comisarios.[49] Las sucesivas reestructuraciones del territorio en la campaña, generaron su partición primero en tres departamentos, luego en ocho y posteriormente en una política de subdivisión acorde a la necesidad y al ritmo del aumento de la población.

PLANO I: Distribución espacial de las comisarías de sección (1821-1825)
PLANO I: Distribución espacial de las comisarías de sección (1821-1825)
Fuente: Elaboración propia sobre Plano Topográfico de Buenos Aires y sus suburbios de José María Romero (1824), conservado en Archivo Zucchi, Italia, y citado en Favelukes (2011: 20) y Romay (1980: 225-226).

El fraccionamiento espacial no constituyó en ningún caso una tarea despojada de tensiones. En el caso de las comisarías, que nucleaban cada vez más agentes con diversas tareas, su delimitación concretizada en el territorio fue dificultosa. Las fronteras de las comisarías habían sido pensadas a la hora de crearlas, como lo prueba una nota firmada por Rivadavia en abril de 1822 que afirma que la distribución de los cuarteles ha sido informada al gobierno.[50] Sin embargo, el efectivo cumplimiento se presentaba complejo, por lo cual dos años y medio después de aquella primera nota, el propio gobierno insistía, esta vez bajo la firma de Manuel García, sobre esta tarea de partición y encargaba la distribución de cuarteles para cada comisaría a los ingenieros arquitectos, un departamento en formación en aquel momento. García sumaba una nueva disposición; no solo debían establecerse límites, sino que cada comisaría debía disponer de un lugar físico de funcionamiento, al modo en que se había logrado con la Casa de Policía. Decía, por lo tanto, que “para facilitar el más exacto cumplimiento en las obligaciones asignadas al Departamento General de Policía […] el despacho de los Comisarios de Sección se trasladará al centro de cada una de las cuatro secciones en que se subdivide la Ciudad”. Añadía que “el Jefe de Policía formará y elevará al Gobierno un reglamento que detalle el servicio que deban prestar estas oficinas subalternas, y el mejor método de correspondencia entre unas y otras y entre todas y el Departamento General”.[51]

Los documentos y alguna bibliografía sobre el tema aparecen como contradictorios. Para Francisco Romay, comisario retirado y uno de los mayores referentes de la historia oficial de la policía en Argentina, a fines de 1824 las comisarías de ciudad se encontraban delimitadas. Sin embargo, en documentos fechados en 1825, donde se hacía alusión a las disposiciones sobre las comunicaciones entre las comisarías, aún se hacía notar la vacancia en su demarcación.[52] Como no disponemos de fuentes cartográficas o topográficas del período que podamos reproducir aquí mostrando las fronteras de las comisarías, hemos elaborado una intervención sobre un plano del año 1824, a partir de documentos de gobierno y bibliografía que menciona los puntos centrales y las circunscripciones efectuadas sobre el terreno. Esta reconstrucción aproximada es la que presentamos en el PLANO I, mostrando que, como con los cuarteles, las comisarías guardaban una estructura regular, sobrepuesta a la configuración en forma de damero que mostraba la ciudad en aquel momento.

La dilación en la demarcación de las comisarías no impedía que sus agentes desarrollaran una actividad dinámica. Los agentes de policía accionaban teniéndolas como núcleo de su actuación en forma previa a la delimitación. Por ejemplo, cuando Modesto Sánchez informaba al jefe de policía sobre un robo, señalaba que no ha “ocurrido en la sección que está a su cargo más novedad que la prisión hecha por el Alcalde del Cuartel 28 a Pedro Ramírez por haberle robado a Juan Manuel Ruiz cuatro caballos, dos yeguas y la marca”.[53] Aun sin disponer de un espacio físico, los comisarios remitían a las comisarías como espacios de autoridad. Así lo demostraba también el parte hecho a raíz de los excesos cometidos por Anacleto Martínez en el Café de la Victoria. El comisario actuante realizaba un informe haciendo “comparecer en esta Comisaría con dos testigos” al detenido, luego liberado bajo el motivo de demencia.[54]

Habrá que esperar hasta 1826 para que aparezcan en las fuentes indicios de la erección de casas de policía para cada comisaría. Ese año atestiguó la instalación de los comisarios en casas entendidas como oficinas, cuestión de la que da cuenta el propio gobierno cuando envía una nota al Jefe de Policía anoticiándolo de que se han “establecido en el centro de sus respectivas secciones, las oficinas de los comisarios Don Miguel A. Sáenz y Don Modesto Sánchez”.[55] Lo mismo habían hecho poco antes los comisarios Agustín Herrera y Juan Bautista Perichón,[56] reemplazante de Prudencio Sagari en la ciudad.[57] El 15 de junio de ese año, el gobierno ordenaba construir cuatro mesas para “los comisarios de sección”.[58] Las mesas, un insumo básico para el desarrollo del quehacer cotidiano del comisario, denotaban una intención para reforzar un lugar físico que sustentara el capital simbólico de la autoridad del comisario. Para un período posterior, Carolina Piazzi señala al respecto que “las oficinas, tal como las describía Weber, comenzaban a convertirse en “el lugar” por excelencia del ejercicio de la actividad pública (que, además, eran reconocidas presupuestariamente en los denominados “gastos de oficina”), en tanto eran pretendidas como el sitio donde debía encontrarse al funcionario para recibir y ejecutar las órdenes de sus superiores” (Piazzi, 2017: 60). Es decir, que las comisarías estaban equipadas de recursos humanos pero poco a poco también materiales a partir de los cuales desarrollaban su actividad policial.

Quien había abogado por una rápida resolución sobre esta prolongada vacancia había sido el propio Miguel Antonio Sáenz, por estos años ya el comisario con mayor antigüedad, que había sido nombrado de forma interina como jefe del Departamento de Policía antes de concurrir a la Banda Oriental a colaborar con la conformación de una policía al otro lado del Río de la Plata.[59] Una mayor exactitud sobre la efectiva erección de estas comisarías lo reflejaba el hecho de que en noviembre de 1826, circulaba una nota en donde el gobierno era avisado sobre las cantidades de harina y trigo “existentes en depósito en las cuatro secciones de la ciudad”.[60] El espacio físico estaba ya efectivamente funcionando como lugar de emanación de la autoridad policial.

Los comisarios de ciudad, cuyas funciones los habían llevado a recorrer toda la extensión urbana y a veces las áreas suburbanas,[61] pasaron a concretar su actividad desde la comisaría, oficina equipada con recursos materiales y humanos que nucleaba su quehacer diario. Por esto, el comisario Sánchez en octubre de 1826 se presentaba como el encargado de la cuarta sección al momento de elevar un informe sobre las sociedades de negros, objeto de vigilancia policial desde la década revolucionaria.[62] No solo los comisarios, sino una diversidad de agentes ubicaban su acción desde las comisarías. Tal lo hacía el celador número ocho, Florencio Martínez, cuando elaboraba un parte dirigido al “comisario de la sección a que corresponde de haber conducido preso al depósito de Policía al moreno José María Capdevilla”,[63] acusado de haber robado unas cuantas ropas.

Las dilaciones en la demarcación y en la conformación de un espacio físico de las comisarías remitían a la conflictividad para ponerlas en pie. Al mismo tiempo, el momento de la demarcación efectiva de las secciones y del equipamiento de sedes de cada comisaría se sustentaba en una actividad que ya se desenvolvía por parte de los agentes que se nucleaban en ellas. Los insumos materiales de las comisarías, entonces, se posarían sobre agentes y prácticas concretas que ya estaban en marcha. El equipamiento de las comisarías impactaría en la reconfiguración del equipamiento político del territorio, en tanto los comisarios que cumplían sus funciones a lo largo y ancho de la capital y sus suburbios, comenzarían a concentrar su acción y autoridad en un territorio determinado.

Reflexiones finales

Las comisarías de ciudad constituyeron una novedad institucional en el marco de configuraciones policiales que, con marchas y contramarchas, se habían instalado desde fines del siglo XVIII. Los comisarios, que habían sido establecidos como una figura subalterna del jefe de policía durante la Revolución, fueron reconfigurados en el contexto del reformismo rivadaviano. A partir de las comisarías de ciudad, las configuraciones policiales fueron equipadas con recursos humanos y materiales y se profundizó una jerarquía interna. Esto repercutió en su propia organización, pero también de forma más general en las particularidades que adoptó el equipamiento político del territorio, que conjugó prácticas, elementos materiales y un aumento de los agentes de control.

Iniciamos nuestro análisis pesquisando la normativa del período, centrando nuestra mirada en los reglamentos de 1812 y de 1822, pero también en algunas disposiciones y decretos de gobierno que marcaron transformaciones de alcance en las funciones de policía. Los cambios operados en la voz de comisario y comisarías en el período tuvieron su correlato en la legislación que sustentaba al conjunto de las configuraciones policiales. Entre las diversas normativas, instrucciones y órdenes, destacó aquella que reconfiguraba el criterio de diferenciación entre los comisarios: durante la Revolución estaban divididos según las tareas que debían realizar, mientras que a partir de 1822, pasarían a constituirse como referencia del espacio sobre el cual ejecutaban el poder de policía. Esto se materializó en el mandato efectuado por el gobierno para crear secciones o departamentos, que derivó en la propuesta de conformar cuatro grandes espacios que agrupaban a los cuarteles que ya existían en la ciudad de Buenos Aires desde 1772. Cada uno de ellos correspondería a una de las comisarías de ciudad.

Estas transformaciones en la normativa fueron acompañadas pronto por un crecimiento en los recursos humanos disponibles para el conjunto de la policía en general y para cada comisario en particular. Médicos de sección, ingenieros, comisarios segundos y celadores serían las figuras creadas que generaron un aumento notable en el número de agentes de la policía, en especial hacia 1824. Las comisarías pasarían así a ser el núcleo de actividad común entre agentes de vigilancia y control y otras figuras especializadas, muchos de ellos asignados con dotaciones de dinero.

Los agentes de las comisarías y sus prácticas sustentaron la matriz sobre la cual se asentaron luego las demarcaciones territoriales de cada comisaría. Dichas demarcaciones estaban ligadas a elementos materiales específicos, las oficinas o casa de policía, que hacia 1826 ya se encontraban emplazadas en el centro de cada una de las secciones. El lugar físico desde donde discurría la actividad policial conformaba el corolario de un proceso de reconfiguración que se había promovido desde los inicios del proyecto rivadaviano, pero cuya instalación había resultado conflictiva. Todas estas innovaciones se posaron sobre una noción que remitía a elementos antiguo regimentales, puesto que las tareas amplias de policía concebida como buen gobierno –higiene e ordenamiento urbano, cuidado de calles y caminos, atención a huérfanos, vagos, mendigos, y prevención del delito– fueron ratificadas en la normativa del período y además verificadas en la acción policial que se desprende de las fuentes.

Las comisarías que ahora nucleaban la actividad policial de una variedad de agentes y cuyo establecimiento jerarquizó la figura del comisario como jefe de esa porción de territorio son parte fundamental del proceso más general de equipamiento del territorio, en constante resignificación y reconfiguración, y que emergió de forma conflictiva, yuxtaponiendo una novedosa estructura material y territorial dotada de recursos, con aquellas tareas amplias de policía. Esta conflictividad se resolvió en la actividad cotidiana de los agentes de policía; desde la función al territorio, la actividad policial con núcleo en las comisarías contribuyó al equipamiento político del territorio, primero a partir de la acción de los actores intervinientes, y luego como espacio de autoridad policial dotado de diversos recursos humanos, materiales y territoriales.

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Notas